Оптимизация организационной структуры муниципального образования в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации

Шаповалов Владимир Леонидович,
кандидат исторических наук, доцент,
декан факультета управления и связей с общественностью
Курского института менеджмента, экономики и бизнеса

Одним из важнейших направлений реформирования российского общества является становление системы местного самоуправления. Приход к власти в 2000 г. В.В. Путина дал отмашку новому этапу реформы местного самоуправления, который вполне логично вписан в общий контекст борьбы за усиление вертикали власти, формирование сильного, эффективного государства. Именно в этом ключе нужно рассматривать новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", разработанный комиссией под руководством Дмитрия Козака и принятый 06 октября 2003 г. (N131-ФЗ). Закон предполагает кардинальное изменение механизмов функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Его основными идеями являются:

Основные идеи реформы:

• Формирование унифицированной системы местного самоуправления на всей территории России
• Переход на двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления
• Разграничение полномочий и бюджетных поступлений между двумя уровнями местной власти
• Усиление контроля со стороны государства за действиями органов местного самоуправления
• Усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением развитие механизмов участие населения в решении вопросов местного значения
  • формирование единой, унифицированной системы местного самоуправления на всей территории страны, в основе которой двухуровневая модель местного самоуправления (муниципальные образования создаются как на уровне отдельных населённых пунктов, городов, посёлков, сёл, так и на уровне административно-территориальных единиц - районов);
  • разграничение полномочий и бюджетных поступлений между двумя уровнями местной власти;
  • усиление контроля со стороны государства за действиями органов и должностных лиц местного самоуправления, формирование механизма государственного вмешательства в деятельность местного самоуправления;
  • и в то же самое время - развитие местной демократии, т.е. более широкое подключение населения к принятию решений на уровне местного самоуправления.

Взаимоотношения между органами местного самоуправления.

Новый закон вносит значительные коррективы во взаимоотношения между органами местного самоуправления, чётко определяя место каждого из них в системе местной власти. По сути, впервые на всей территории России создаётся унифицированная структура органов местного самоуправления, обязательными элементами которой являются выборный глава муниципального образования, получивший статус высшего должностного лица местного самоуправления, представительный орган, состоящий, как правило, из избираемых населением на прямых всеобщих выборах депутатов, и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация), руководимый на принципах единоначалия главой администрации. Важным новшеством закона стало чёткое разграничение полномочий между двумя ветвями местной власти - представительной и исполнительно-распорядительной. Это предполагает, в частности, невозможность совмещения в одних руках полномочий главы администрации и председателя представительного органа. До недавнего времени подобная схема организации местной власти, т.е. совмещение полномочий, практиковалась в большинстве муниципальных образований Курской области. Закон сделал исключение только для муниципальных образований с численностью населения менее 1000 человек (ст. 36 п.3).

Масштаб изменений настолько велик, что мы можем говорить о настоящей "муниципальной революции", т.е. об изменении всей системы муниципально-правовых отношений. Более того, закон, по сути, впервые задаёт эту систему, формирует единое правовое пространство, включающее всю территорию России, определяет общие правила для Курской области и Татарстана, Москвы и Якутии. К сожалению, масштаб заданных преобразований негативным образом отразился на качестве законодательной базы. Ещё в момент принятия закона у него появились критики, число которых умножалось по мере введения в действия тех или иных положений закона. Оппоненты отмечали несовершенство многих норм, наличие внутренних противоречий, несоответствий с действующим в России законодательством, существование значительных правовых лакун в тексте закона. Следствием этого стал тот факт, что на данный момент времени закон претерпел уже 18 редакций, и, очевидно, этот процесс не завершён. При этом закон ещё в полной мере не вступил в силу.

Основные проблемы процесса реформирования:

• Несовершенство законодательной базы
• Наличие внутренних противоречий в нормативно-правовой базе
• Существование значительных правовых лакун
• Стремление к ограничению местного самоуправления

Проблемы:

Стремление к дальнейшему ужесточению структуры, включения в закон всё большего количества норм прямого действия. На это направлено большинство внесённых в закон поправок и новых законодательных инициатив. Из их числа считаю необходимым выделить следующие:

• дискуссии о целесообразности перехода к структуре органов местного самоуправления с наличием Сити-менеджера. Мирошников Сергей Николаевич: "Я сторонник единственной модели - с Сити-менеджером. В настоящее время в 9 000 из 24 000 муниципальных образований уже есть Сити-менеджер".
• предложение группы депутатов (Мокрый, Огоньков и пр.) о ликвидации муниципальных образований на уровне областных центров, создания их на уровне внутригородских территорий областных центров и прямого подчинения областных центров губернаторам. Эта первая попытка благодаря усилиям Общественной палаты РФ и Грызлова отклонена. Но за ней наверняка последуют новые попытки.

В чём опасность:

• Тот же Мирошников признаёт: "Жёсткая структура ФЗ 131 с каждым годом будет ограничивать деятельность местного самоуправления. Закон в конце концов станет тесен, будет мешать развитию муниципальных образований и необходимо будет задуматься над тем, как его менять концептуально".
• Указанные попытки дальнейшей унификации законодательства, обязательного введения Сити-менеджера, ликвидации муниципального образования на уровне областных центров представляют собой стремление к полному подчинению местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ, ликвидации политической конкуренции на региональном уровне, а, следовательно представляют собой ограничение демократии, что, кстати, полностью противоречит политике Президента в данной сфере.

Что делать?

А) По двухуровневой модели:

Целесообразны следующие предложения:

1. В целях сохранения управляемости территориями на муниципальном уровне необходимо внести в ФЗ N131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г., статья 17, норму, закрепляющую подотчётность и подконтрольность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления сельских и городских поселений органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления муниципальных районов при реализации полномочий по решению вопросов местного значения сельских и городских поселений за исключением полномочий, установленных пунктом 1 статьи 17.
2. Для оптимизации системы управления в крупных муниципальных образованиях и унификации принципов территориальной организации местного самоуправления, основанной на двухуровневой модели (муниципальный район - сельское или городское поселение), внести в ФЗ N131, статьи 2, 10, 11 норму, предоставляющую возможность создавать муниципальные образования на части территории городских округов.
3. Учитывая тот факт, что отсутствие муниципальных образований в границах территории отдельных городских населённых пунктов, за исключением городов федерального значения, противоречит Конституции РФ, статья 131, внести в ФЗ N131, статья 11, норму, закрепляющую в качестве обязательного условия наделение каждого городского населённого пункта, за исключением городов федерального значения, статусом муниципального образования.
4. В ФЗ N131, глава 2, отсутствует перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении внутригородской территории города федерального значения. Это создаёт существенные трудности при определении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований, имеющих статус внутригородских территорий. Необходимо внести норму, определяющую перечень вопросов местного значения внутригородской территории города федерального значения.

Б) По Сити-менеджеру:

Одна из важных проблем - не отработан механизм назначения сити-менеджера.

1. Статья 37 пункт 5 содержит противоречащую Конституции и ФЗ N131 норму, в соответствии с которой одна треть конкурсной комиссии при назначении главы администрации муниципального района и городского округа назначается законодательным органом власти субъекта федерации по представлению высшего должностного лица субъекта федерации. Это противоречит принципу самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12 Конституции). Данную норму целесообразно отменить.
2. Конкурсная комиссия должна формироваться из независимых экспертов, учёных, хозяйственников, представителей общественных организаций и не должна включать в свой состав представителей органов местного самоуправления, в том числе депутатов представительного органа местного самоуправления. Иначе абсурд: депутаты дважды принимают решение - заседая в конкурсной комиссии и затем в представительном органе.
3. Введение Сити-менеджера может быть оправдано только в крупных муниципальных образованиях, т.е. муниципальных районах и городских округах. Только здесь оправдано функциональное разделение между главой муниципального образования и Сити-менеджером. Целесообразно внести в ФЗ 131, статья 37, норму ограничивающую возможность применения данной модели для сельских поселений.
4. Учитывая негативный опыт применения варианта структуры органов местного самоуправления, при котором глава муниципального образования избирается населением на прямых всеобщих выборах, но не руководит местной администрацией, внести в ФЗ N131, статья 36, норму, препятствующую введению данного варианта.

В) Совершенствование и развитие института местной демократии:

1. В целях совершенствования и развития местной демократии, обеспечения прав граждан на местное самоуправление, реализации принципов политического участия и представительства исключить из ФЗ N131, статья 35, норму, предусматривающую иной, кроме прямых всеобщих выборов принцип формирования представительного органа; внести в ФЗ N131, статья 38, норму, рекомендующую муниципальным образованиям формировать контрольный орган путём прямых всеобщих выборов.
2. Достоинством ФЗ 131 является появление процедуры отзыва выборного лица местного самоуправления. Однако представляется нелогичным ограничение оснований для отзыва только конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке (статья 24, пункт 2). В этом случае он и так будет отстранён органами государственной власти субъекта федерации. Необходимо ввести в качестве основания для отзыва "утрату доверия населения".
3. Нецелесообразно ограничивать количество депутатов, работающих на постоянной основе 10%. Здесь нужно учитывать специфику данного муниципального образования, масштаб задач, стоящих перед депутатами. Только работающий на постоянной основе депутат будет настоящим профессионалом, человеком, заинтересованным в решении тех или вопросов, а не отбывающим номер. В настоящее время на постоянной основе работает только 6 000 из 200 000 депутатов,т.е. 3% (данные Мирошникова).