Совершенствование механизмов реализации прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации

Шаповалов В.Л.,

кандидат исторических наук,

декан факультета управления и связей с общественностью

Курский институт менеджмента, экономики и бизнеса,

член Общественной палаты Курской области

Одним из важнейших результатов реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации стало существенное расширение возможностей граждан по реализации права на местное самоуправление посредством увеличения количества правовых механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления, их конкретизацию и детализацию.

Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. №154-ФЗ (далее закон №154-ФЗ) выделяет шесть форм участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), собрание (сход) граждан (ст. 24), народная правотворческая инициатива (ст. 25), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 26), территориальное общественное самоуправление (ст. 27). Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. №131-ФЗ (далее закон №131-ФЗ) расширяет перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления до 12-ти: местный референдум (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24), голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), сход граждан (ст. 25), правотворческая инициатива граждан (ст. 26), территориальное общественное самоуправление (ст. 27), публичные слушания (ст. 28), собрание граждан (ст. 29), конференция граждан (ст. 30), опрос граждан (ст. 31), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).

Однако сам по себе факт увеличения количества узаконенных форм ещё не означает реального расширения прав граждан на осуществление местного самоуправления. Необходимо отметить, что закон №131-ФЗ не только увеличил набор способов участия населения в принятии решений на местном уровне, но значительно их конкретизировал. В частности, расширено количество субъектов, обладающих правом инициирования проведения местного референдума, за счёт распространения этого права на избирательные объединения и иные общественные объединения, имеющие право на участие в референдумах, зафиксирована возможность обращения в суд в случае неназначения представительным органом муниципального образования референдума в установленные сроки. Появилась норма об обязательности избрания депутатов представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, возможности создания иных выборных органов местного самоуправления, в том числе контрольного органа муниципального образования. Таким образом, расширены возможности участия населения муниципального образования в формировании местной власти.

Установлена минимальная численность избирателей (100 человек), при которой в муниципальном образовании не создаётся представительный оргна, а его функции выполняет сход граждан. Определено, что выступить с инициативой проведения схода граждан может глава муниципального образования или группа их 10 избирателей.

При осуществлении правотворческой инициативы граждан за инициативной группой закреплено право изложения своей позиции при рассмотрении правотворческой инициативы в соответствующем органе местного самоуправления. Установлена верхняя планка минимальной численности инициативной группы граждан, имеющих право выступить с правотворческой инициативой - 3% от избирателей муниципального образования. Это ограничивает возможности субъектов федерации по произвольному увеличению необходимой минимальной численности.

Внесены существенные уточнения в норму, регламентирующую осуществление территориального общественного самоуправления. В частности, определены пределы территорий, на которых может осуществляться территориальное общественное самоуправление, определены полномочия собраний и органов территориального общественного самоуправления, содержание устава территориального общественного самоуправления. Эти меры позволяют внести большую определённость и системность в деятельность территориального общественного самоуправления.

Вместе с тем, необходимо отметить, что увеличение перечня форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и их конркетизация не привели к существенному расширению практики их применения. Как показывает анализ современного развития местного самоуправления, граждане недостаточно активно реализуют закреплённые в законодательстве права на участие в осуществлении местного самоуправления. Показателен пример муниципального образования "Город Курск". Население данного муниципального образования ни разу не применяло такие формы, как голосование по отзыву депутата, члена выборного лица, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по изменению границ муниципального образования, преобразованию муниципального образования, конференция граждан, опрос граждан. Местный референдум был проведён только однажды, при принятии первого устава муниципального образования. Также один раз была предпринята попытка осуществления правотворческой инициативы, которая завершилась неудачей. Проведение муниципальных выборов демонстрирует достаточно низкую явку изибрателей - в частности, в выборах депутатов Курского городского собрания, состоявшихся в 2003 году, приняло участие 41,58% избирателей. В пяти из 24 округов выборы не состоялись. Единственная форма, активно используемая гражданами, хорошо известна ещё с советских времён - это обращения в органы местного самоуправления.

Существуют по меньшей мере две основных причины низкой активности населения: наличие существенных институциональных ограничений, не позволяющих в полной мере реализовать декларируемые права; незнание законодательства, низкий уровень правовой грамотности населения.

Что касается первой из выделенных причин, необходимо отметить следующее. Несмотря на демократизацию законодательства, произошедшую в результате муниципальной реформы, есть целый ряд норм, ограничивающих практическое применение прав населения на участие в реализации местного самоуправления. По сути, многие из записанных в законе демократичсеких механизмов не работают либо полностью, либо частично. С целью ликвидации данного дисбаланса между буквой закона и практикой участия населения в осуществлении местного самоуправления целесообразно внести ряд изменений в текст закона №131-ФЗ.

1. Предумотреть возможность проведения местного референдума по принятию устава муниципального образования в качестве варианта, альтернативного закреплённому в законе варинту принятия устава представительным органом муниципального образования. Очевидно, что население муниципального образование должно иметь возможность участвовать в принятии муниципального правового акта, имеющего основолагающее значение для местного сообщества.
2. Предусмотренное в пункте 5 статьи 22 положение о назначении представительным органом муниципального образования местного референдума в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума не соответствует нормам Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации". Указанный срок представляется слишком ограниченным, не позволяющим в положенное время назначить дату проведения местного референдума, а, следовательно, создающего проблемы при реализации права граждан на местный референдум. Исходя из этого, целесообразно увеличить указанный срок до 70 дней.
3. Существующее законодательство создаёт возможность введения такой модели местного самоуправления, при которой ни один из органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не будет избран на прямых всеобщих выборов. В частности, положения пункта 4 статьи 35 и пункта 2 статьи 36, применённые в совокупности, позволяют создать на уровне муниципального района систему органов местного самоуправления, в которой представительный орган будет формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, а глава муниципального образования будет избираться депутатами представительного органа района. Результатом станет отчуждение граждан от процесса формирования местной власти. Для предотвращения возникновения подобной ситуации на практике, необходимо внести в статьи 35, 36 нормы, ограничивающие воможности одновременного использования данных форм формирования представительного органа муниципального района и избрания главы муниципального района.
4. Важной новеллой закона №131-ФЗ является статья 38, предусматривающая возможность создания в муниципальном образовании контрольного органа, функциями которого стали бы контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его исполнении, контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Закон определяет два варианта формирования контрольного органа: населением посредством муниципальных выборов и представительным органом. Как показывает существующая в настоящее время практика, как правило, контрольный орган избирается депутатами представительного органа из своего состава. Данный вариант формирования представляется нелогичным, т.к. в функции контрольного органа входит осуществление контроля за всеми органами местного самоуправления, в том числе, за представительным органом при рассмотрении проекта бюджета. Каким образом орган, избранный депутатами, тем более, из числа депутатов, будет контролировать деятельность депутатов? Исходя из вышесказанного, целесообразно исключить возможность формирования контрольного органа депутатами, сохранив это право за населением.
5. Норма о голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления нуждается в серьёзной корректировке. Основаниями для отзыва выборного лица, в соответствии с пунктом 2 статьи 24 закона №131-ФЗ в настоящее время являются его противоправные решения или действия (бездействие), подтверждённые в судебном порядке. Однако в этом случае отзыв, в принципе, не нужен, так как он будет дублировать процедуру отрешения от должности главы муниципального образования (роспуска представительного органа муниципального образования) органами государственной власти субъекта федерации, согласно статей 73, 74 данного закона. В то же время, очевидно, что указанные основания для отзыва значительно ограничивают возможности граждан по контролю над выборными лицами. Для того, чтобы стать реальным инструментом общественного контроля, данная процедура должна обеспечить возможность граждан отозвать выборное лицо муниципального образования, не справляющееся со своими полномочиями и не обеспечивающее в должной мере реализацию интересов своих избирателей. Именно в этом состоит смысл введения принципа императивного мандата, обеспечением которого является отзыв выборного лица. Поэтому необходимо, используя имеющийся региональный опыт (в частности, положения статьи 4 Закона Курской области "Об отзыве выборных лиц местного самоуправления в Курской области" от №3-ЗКО 04.01.2003 года), ввести в качестве оснований для отзыва утрату доверия населения и невыполнение выборным лицом возложенных на него полномочий.
6. Представляется недемократичной и несоответствующей принципам российского законодательства норма, в соответствии с которой для отзыва выборного лица необходимо, чтобы не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в данном муниципальном образовании (избирательном округе), проголосовало в пользу этого решения. Очевидно, это завышенная норма, создающая серьёзные препоны для реализации населением данного права. Целесообразно распространить на процедуру отзыва принцип, действующий в отношении местного референдума и голосования по изменению границ муниципального образования и преобразованию муниципального образования, поскольку все данные формы прямой демократии имеют общую природу - решение считается принятым, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.
7. Определённой коррекции требует и процедура осуществления правотворческой инициативы граждан. В соответствиии с пунктом 1 статьи 26 закона №131-ФЗ минимальная численность инициативной группы граждан, необходимая для правотворческой инициативы устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа избирателей муниципального образования. Это означает, что в крупных муниципальных образованиях, с численностью избирателей 500 тысяч - 1 миллион человек, инициативная группа должна будет состоять из 15-30" тысяч граждан! Такая норма делает применение данной формы на практике невозможным. В силу этого, необходимо снизить минимальную численность инициативной группы для городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения и муниципальных районов до 1%.
8. Важным новшеством закона является введение процедуры публичных слушаний. Для расширения возможностей применения данной процедуры на практике, усиления взаимодействия между органами местного самоуправления и институтами гражданского общества целесообразно предоставить право инициирования проведения публичных слушаний политическим партиям, общественным организациям, а также органам территориального общественного самоуправления.
9. Принятие закона №131-ФЗ привело к некоторому спаду активности деятельности территориального общественного самоуправления. Этому есть объяснения. Закон излишне жёстко регламентировал применение на практике данной формы. А ведь территориальное общественное самоуправление, согласно норме самого закона №131-ФЗ, является формой самореализации граждан для самостоятельного осуществления собственных инициатив! Нужно ли настолько детально регламентировать в федеральном законе осуществление территориального общественного самоуправления? Очевидно, нет. Поскольку это самоорганизация граждан, нет необходимости определять перечень полномочий собрания (конференции) граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, как это сделано в пункте 7 статьи 29 закона №131-ФЗ. Так же сомнительным является положение пункта 5 о возможности для территориального общественного самоуправления выступать в роли юридического лица и проходить государственную регистрацию как некоммерческая организация. Каким образом самоорганизация граждан, то есть их деятельность, может быть юридическим лицом и некоммерческой организацией? Более логичным представляется распространить действие данной нормы не на территориальное общественное самоуправление, а на созданные населением органы территориального общественного самоуправления.
10. Как уже отмечалось выше, закон №131-ФЗ значительно расширил перечень форм участие населения в осуществлении местного самоуправления. Вместе с тем, представляется необходимым ввести в данный перечень ещё несколько обязательных форм. Речь идёт, прежде всего, о праве граждан на проведение на территории муниципального образования собраний, митингов, демонстраций, маршей, пикетирования, создания общественных объединений и иных некоммерческих организаций и участия в их деятельности, а также о возможности создания муниципальных общественных советов (палат), представляющих общественные объединения, действующие на территории муниципального образования, и наделении данных советов функциями общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, правотворческой инициативы, а также общественной экспертизы проектов муниципальных правовых актов и действующих муниципальных правовых актов.

Реализация данных предложений, а также целенаправленная и систематичная деятельность органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, научных и образовательных учреждений по правовому просвещению граждан позволит уменьшить правовой нигилизм, апатию и индефферентность населения, абсентеизм избирателей, стимулирует рост активности населения и вовлечённости его в решение вопросов местного значения данного муниципального образования. Указанные меры приведут к укреплению демократических основ функционирования института местного самоуправления в Российской Федерации, создадут условия для развития различных форм взаимодействия при решении конкретных вопросов между населением, органами местного самоуправления и общественными организациями, что, в свою очередь, приведёт к развитию и укреплению основ гражданского общества.