Общественная палата РФ

Обращение Совета Общественной палаты Российской Федерации к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину.

Уважаемый Владимир Владимирович!

Задача модернизации экономики России, достижения достойного нашей страны места в мировом разделении труда требуют качественного подъема системы высшего образования. Университеты и создаваемый ими интеллектуальный капитал сегодня стали одним из ключевых факторов конкурентоспособности наций. Рынок труда исследователей уже давно приобрел во всем мире глобальный характер. Университеты, входящие в первую сотню международной "табели о рангах", имеют, как правило, до трети преподавателей - выходцев из других стран. Борьба за мозги и за научную репутацию стала ареной конкуренции не только университетов, но и национальных правительств.

Поразительно, но на этом фоне в октябре 2009 года Управление Федеральной миграционной службы (УФМС) по г. Москве "явочным порядком" изменило порядок приглашения преподавателей - иностранных граждан, для чтения лекций в российских вузах. Новый порядок существенно удлиняет процедуры выдачи виз требуемого типа по времени и увеличивает административную нагрузку на международные службы вузов. Кроме того, поскольку порядок был изменен без предупреждения, планы иностранных преподавателей, и принимающих вузов оказались под угрозой.

В ноябре 2009 года многие университеты, обратившись в УФМС для оформления приглашений для рабочей визы, неожиданно для себя получили отказ. Более того, в ряде регионов УФМС стали требовать прекращения действующих трудовых контрактов с иностранными преподавателями, поскольку у вузов нет соответствующих квот.

Все это привело к тому, что процесс расторжения трудовых договоров в 2010 году приобрел лавинообразный характер. Вузы просто не смогли получить квоты заранее, так как заявления на предоставление квот на 2010 год принимались до конца апреля 2009 года, когда новый порядок еще не действовал. Десятки иностранных преподавателей, в том числе работающих в соответствии с международными соглашениями о сотрудничестве, были вынуждены прекратить работу и покинуть Россию.

Новый установленный порядок уничтожил различия между университетскими преподавателями и любыми другими категориями трудовых мигрантов. Если прежняя процедура носила уведомительный характер, то новая ставит планы и обязательства вузов по отношению к своим зарубежным партнерам в зависимость от сроков рассмотрения заявок.

Вузы фактически лишаются возможности проводить конкурсы, чтобы отбирать лучших зарубежных преподавателей на следующий учебный год. Ведь в соответствии с новыми условиями между решением конкурсной комиссии и приглашением преподавателя в страну должно пройти не менее года, на что иностранные преподаватели не смогут согласиться.

Известно, что, выполняя поручение Президента России, ведомства приступили к подготовке нового закона, который призван существенно упростить визовый режим для ученых. Однако сегодняшняя ситуация показывает, что правоприменительная практика не слышит политических призывов.

Просим Вас обратить внимание на сложившуюся ситуацию. Мы считаем, что необходимо срочно вернуться к прежней трактовке законодательства, исключающей для университетов-работодателей необходимость получения разрешения от ФМС на привлечение преподавателей. От немедленных и демонстративных действий в этом направлении зависит репутация страны в мировом научно-образовательном сообществе. Совет Общественной палаты просит Вас также рассмотреть вопрос о привлечении к служебной ответственности тех работников ФМС и Минобрнауки России, благодаря действиям или бездействию которых нынешняя позорная ситуация стала возможной.

Приложение к Обращению Совета Общественной палаты Российской Федерации к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину. О препятствиях привлечению на работу в российские вузы зарубежных преподавателей

Задача модернизации экономики России, достижения достойного нашей страны места в мировом разделении труда настоятельно требуют качественного подъема системы высшего образования. Университеты и создаваемый ими интеллектуальный капитал сегодня стали одним из ключевых факторов конкурентоспособности наций. При этом рынок труда исследователей уже давно приобрел во всем мире глобальный характер. Университеты, входящие в первую сотню международной "табели о рангах", имеют, как правило, до трети преподавателей - выходцев из других стран. Борьба за мозги и за научную репутацию стала ареной конкуренции не только университетов, но и национальных правительств.

27 марта 2010 года в Лондоне был представлен доклад об уровне интернационализации высшего образования и науки в ведущих развитых и развивающихся странах. В нем сравнивались 11 стран (ведущие развитые страны, страны БРИК, Нигерия и Малайзия) по масштабам мобильности студентов и ученых, по масштабам международного научного сотрудничества, по степени политического благоприятствования интернационализации). В результирующем рейтинге Россия заняла восьмое место, несколько опередив Индию, Нигерию и Бразилию но почти в два раза отстав от Германии и Австралии. Особенно огорчает наше отставание от Китая, который исторически является более закрытым и менее либеральным государством. Это не мешает Китаю иметь благоприятный режим для приезда иностранных специалистов, для отправки собственных специалистов за рубеж, для поддержания международного научного сотрудничества. Все это не требует особых вложений, но создает важные условия, чтобы страна могла полноценно включиться в мировые сети обмена технологиями, да и просто для того, чтобы восполнить образующийся дефицит кадров.

Это отставание было замечено уже несколько лет назад. Руководители страны все чаще отмечают острую необходимость привлекать в Россию высококвалифицированных специалистов из-за рубежа. В послании Федеральному собранию от 12.11.2009 года Президент России Д.А.Медведев поставил задачу : "... привлекать к работе в России наиболее авторитетных российских и зарубежных ученых". Было отмечено, что "следует упростить ... правила приема на работу необходимых нам специалистов из-за рубежа. Визы им должны выдаваться быстро и на длительный срок". Чуть ранее, в статье "Россия вперед" эта же мысль была сформулирована еще более развернуто.

По решению Председателя Правительства России В.В.Путина в 2010-12 гг. выделено около 12 млрд.руб. на привлечение университетами страны ведущих ученых, в том числе зарубежных.

Острота этой задачи ощущается российской системой образования уже много лет. Однако на ее пути стояли и стоят не только дефицит средств на конкурентоспособные зарплаты и нехватка современного исследовательского оборудования, но и визовые препоны. Несмотря на то, что в течение нескольких лет иностранные специалисты не должны были получать разрешение на преподавательскую работу, такое разрешение требовалось, если их хотели пригласить в качестве научных сотрудников или на управленческую должность типа заведующего кафедрой. Кроме этого, рабочая виза для преподавателей выдавалась только на год, и их приходилось ежегодно увольнять, а затем принимать на работу снова. Тем не менее, ведущие российские вузы приспособились к этой полной административных барьеров системе. Единственным плюсом данной системы является то, что хотя бы процедура регистрации иностранных преподавателей в органах Федеральной миграционной службы носила уведомительный характер. Ведущие вузы создали целые отделы, переписывающиеся с визовыми и миграционными органами и объясняющие особенности российского миграционного законодательства иностранцам.

Например, Высшая школа экономики создала целую систему конкурсного поиска нужных специалистов. Уже в 2008 году в ВШЭ на полной ставке работало 13 иностранных специалистов. В 2009 году на вакансии ВШЭ было подано более 200 заявок со стороны выпускников ведущих мировых университетов. Национальный исследовательский технологический университет (МИСИС) даже пригласил американского специалиста на должность проректора.

В октябре 2009 года состоялся первый конкурс на статус национальных исследовательских университетов. Университеты-победители сразу объявили, что рекрутирование иностранных специалистов есть важнейший элемент их кадровых стратегий. У многих иностранных специалистов вызвали интерес растущие перспективы научно-образовательной деятельности в России.

Поразительно, но на этом фоне в октябре 2009 года Управление Федеральной миграционной службы (УФМС) по г. Москве "явочным порядком" изменило порядок приглашения преподавателей - иностранных граждан, для чтения лекций в российских вузах. Новый порядок существенно удлиняет процедуры выдачи виз требуемого типа по времени и увеличивает административную нагрузку на международные службы вузов. Кроме того, поскольку порядок был изменен без предупреждения, планы и иностранных преподавателей, и принимающих вузов оказались под угрозой.

Суть новаций состоит в том, что изменилась интерпретация статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 28.06.2009) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Согласно ч. 4 ст. 13 данного закона, "Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан:

8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях...".

До октября 2009 году УФМС толковало данное положение таким образом, что фраза "Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан..." относится ко всей ч. 4. То есть вуз как работодатель не должен получать разрешение на привлечение и использование иностранных работников, если они приглашаются как преподаватели.

В новой трактовке, несмотря на то, что преподаватель - иностранец, по-прежнему, не должен получать разрешение на работу, он не может получить рабочую визу, если у приглашающего вуза нет квоты на привлечение и использование рабочей силы.

В ноябре 2009 года многие университеты, обратившись в УФМС для оформления приглашений для рабочей визы, неожиданно для себя получили отказ. Более того, в ряде регионов УФМС стали требовать прекращения действующих трудовых контрактов с иностранными преподавателями, поскольку у вузов нет соответствующих квот.

Процесс расторжения трудовых договоров в 2010 году приобрел лавинообразный характер, поскольку вузы не смогли получить квоты заранее, так как заявления на предоставление квот на 2010 год принимались до конца апреля 2009 года, когда новый порядок еще не действовал. Десятки иностранных преподавателей, в том числе работающих в соответствии с международными соглашениями о сотрудничестве, были вынуждены прекратить работу и покинуть Россию.

Например, за последние 3 месяца Ульяновский государственный университет (УлГУ) был вынужден в срочном порядке уволить двух иностранных преподавателей (китайского и немецкого языков), работавших в университете на протяжении последних трех лет. После семи лет действия Федерального Закона от 25.07.2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" органы прокуратуры и УФМС Ульяновска установили нарушение университетом требований данного закона. Данные противоречия закончились тем, что преподавателя китайского языка университет был вынужден отправить на родину, в КНР, в течение суток. А другого преподавателя (немецкого языка) - в течение 2-х суток. Преподавателя немецкого языка университету предоставила Германская служба академических обменов (DAAD), лекторы которой в течение многих лет работают в десятках российских вузов на основе межправительственных соглашений, достигнутых РФ и ФРГ. Преподаватели из КНР работали в УлГУ с 2007 года в рамках имеющегося двухстороннего соглашения между данным университетом и Университетом Хэйлунцзян (г. Харбин), подписанного вузами в 2003 году. В свою очередь в китайских вузах, партнерах УлГУ, успешно работали и продолжают работать преподаватели этого университета.

По мнению руководителя Немецкой службы академических обменов (DAAD), такой непонятной и нервной ситуации с работой иностранных специалистов, приехавших в Россию в рамках межгосударственных соглашений, не было уже лет двадцать.

Такие условия пребывания иностранных преподавателей ставят под угрозу планы развития национальных исследовательских университетов, предусматривающие создание конкурентных на мировом рынке условий для привлечения к образовательному процессу лучших зарубежных кадров.

Объясняя появление нового толкования положений указанного закона, сотрудники УФМС ссылаются на закрытое распоряжение прокуратуры, связанное с исполнением ч. 4 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 28.06.2009) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". По их словам распоряжение прокуратуры основано на решении Федерального арбитражного суда Поволжского округа, который своим постановлением от 8 октября 2008 г. по делу N А65-6371/08-СА3-32 признал законным обвинение администрации Муниципального общеобразовательного учреждения "Лицей-интернат N 79", г. Набережные Челны, в незаконном приеме на работу учителя - гражданина Турции. Это решение стало прецедентом для проведения соответствующих проверок прокуратурой.

Кроме этого прецедента, аналогичное обвинение, по словам представителей УФМС по г. Москве, в настоящее время предъявлено к одному из московских общеобразовательных учреждений.

Таким образом, из-за сомнений в законности привлечения нескольких преподавателей в общеобразовательные школы прокуратура и миграционные службы поставили под угрозу важное условие модернизации страны - интернационализацию высшего образования.

Новый установленный порядок фактически уничтожает различия между университетскими преподавателями и всеми другими категориями трудовых мигрантов, существенно удлиняя и утяжеляя процедуру оформления их виз. Если прежняя процедура носила уведомительный характер, то новая процедура ставит планы и обязательства вузов по отношению к своим зарубежным партнерам в зависимость от сроков рассмотрения заявок, которые могут составить несколько месяцев, при этом положительное решение не гарантировано.

Новый порядок фактически означает, что вузы должны подавать заявки на приглашение преподавателей и исследователей более чем за год до их приезда. Например, чтобы пригласить преподавателя на 2011-2012 учебный году, который начинается в сентябре 2011 года, надо подавать заявку на квоты до 1 мая 2010 года. При этом на начальном этапе предлагается указать количество человек и их гражданство. На следующем этапе оформления необходимо уже точно указать фамилии и гражданство приглашаемых. Таким образом, вузы, в частности, лишаются возможности проводить конкурсы, чтобы отбирать лучших зарубежных преподавателей на следующий учебный год. Ведь в соответствии с новыми условиями между решением конкурсной комиссии и приглашением преподавателя в страну должно пройти не менее года, на что иностранные преподаватели не смогут согласиться. Вузы также лишены возможности скорректировать свои планы по приглашению иностранных преподавателей в течение календарного года, так как разрешение на приглашение "внепланового" преподавателя может быть получено только в случае отказа другого вуза от своей заявки.

Новая трактовка закона также ставит под вопрос приглашение иностранных специалистов для чтения краткосрочных курсов и чтения лекций на семинарах и конференциях в рамках программ повышения квалификации, если приглашенные профессора получают за свои лекции и выступления гонорары. Эти случаи также можно трактовать как "привлечение и использование" иностранных работников, следовательно, на приглашение всех лекторов и выступающих также требуется получение разрешения более чем за год.

Эту негативную ситуацию усугубляет и громоздкая система признания научных степеней. Известны случаи, когда российские и иностранные ученые с докторскими степенями ведущих зарубежных университетов не принимались на работу доцентами, поскольку их дипломы не были нострифицированы (признаны наравне с российскими степенями кандидата наук).

Ужесточение российского миграционного законодательства выглядит особенно абсурдно на фоне существенного облегчения процедур въезда и выхода на рынок труда для иностранных специалистов не только в развивающихся, но и в развитых странах. Пока в России устанавливаются барьеры перед выпускниками американских аспирантур, и американцы, и китайцы охотятся за нашими молодыми кандидатами, дают им и визы, и вид на жительство, и нормальные условия жизни и работы. В ведущих университетах США, Китая, Бразилии и десятков других стран работают не только выпускники МГУ или Физтеха, но и выпускники региональных университетов. В данных странах не требуют от них переводить защищенную диссертацию на другой язык или получать сертификат в специальном агентстве.

Известно, что, выполняя поручение Президента России, ведомства приступили к подготовке нового закона, который призван существенно упростить визовый режим для ученых. Однако сегодняшняя ситуация показывает, что правоприменительная практика не слышит политических призывов. Более того, все последние действия создали такую атмосферу неуверенности и недоброжелательности вокруг привлечения иностранных специалистов, которую придется преодолевать еще несколько лет.

Совет Общественной палаты просит Председателя Правительства России обратить внимание на сложившуюся ситуацию. Необходимо срочно вернуться к прежней трактовке законодательства, исключающей для университетов-работодателей необходимость получения разрешения от ФМС на привлечение преподавателей. От немедленных и демонстративных действий в этом направлении зависит репутация страны в мировом научно-образовательном сообществе. Совет Общественной палаты просит также рассмотреть вопрос о привлечении к служебной ответственности тех работников ФМС и Минобрнауки России, благодаря действиям или бездействию которых нынешняя позорная ситуация стала возможной.